چالش های اصناف و حکومت در دوره رضاشاه پهلوی

زهره شیرین بخش

نخستين كتابچه قانون بلديه در دوره اول مجلس شوراي ملي (خرداد 1286 ش برابر با 20ربيع الثاني 1325 ق)، مشتمل بر 108 ماده تصويب و اداره بلديه به رياست دكتر خليل خان اعلم الدوله ثقفي در عمارتي واقع در سبزه ميدان تهران تأسيس شد. در قانون، هدف اصلي از تاسیس بلدیه (قانون « حفظ منافع شهرها و ايفاي حوائج اهالي شهرنشين » عنوان شد

در دوره پهلوي اول بلديه به عنوان نهادي مدرن در حوزه هاي كلان و خرد اداره امور شهري، عملكرد متناسب با انتظارات مردم را يافت و وظايف و اختيارات آن با زندگي روزمره طيف وسيعي از طبقات مردم گره خورد. اگرچه دولت از طريق انجمن هاي بلدي برامور صنفي نظارت برقرار كرد و از نهاد بلديه به عنوان ابزاري براي دخالت در امور صنفي سود برد؛ اين درحالي بود كه هر قدر انتظارات از بلديه براي ساماندهي امور شهري گسترش مي يافت، تقابل وظايف و اختيارات اين نهاد با برخي نهادها،از جمله اصناف، افزايش و در مواردي به بروز مشكلات و ناخرسندي و اعتراض به عملكرد آن مي انجاميد.

ساختار بلديه براي تنظيم بازار ارزاق و اجناس

تصويب نخستين قانون بلديه ( 1285 ش/ 1325 ق) اولين گام منسجم براي مديريت شهري در قالب نظام جديد اداري ايران، توسط يك نهاد رسمي بود. در اين قانون، نظارت بر حسن اجراي بسياري از امور شهري، مانند كرايه وسايل حمل و نقل شهري و بهداشت شهري، د ر ،« نرخ گوشت، نان و ساير ارزاق زمره وظايف انجمن بلدي شهري شناخته شد. (قانون بلديه، سامانه قوانين و مقررات مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي) البته انجمن هاي بلدي در اوان مشروطه در حدود نظارت بر نرخ اجناس، مقابله با كم فروشي، گران فروشي، سدمعبر و موارد نظير آن بود.

تصويب تشكيلات اداري جديد بلديه ( 3 حمل 1300 ش)، عوايد و دايره وظايف اين نهاد نوپا، حيطه وظايف و اختيارات بلديه را در بسياري از امور اداره شهرگسترش داد و مواردي چون نظارت و اداره ارزاق عمومي، جلوگيري از احتكار، انحصار فروش بعضي اجناس، تأسيس انبارهاي مواد غذايي، افتتاح دكاكين، خبازخانه ها و قصابخانه ها، تنظيم اوزان و نشريات بلدي را در زمره وظايف اداره ارزاق بلديه قرار داد.

تعيين مصاديق فوق به عنوان وظايف بلديه، به بروز چالش هايي مابين اين نهاد و اصناف انجاميد. هر اندازه كه بلديه بيشتر در اداره شهرها ورود ميكرد، دايره خودبسندگي اصناف محدودتر ميشد و زمينه هاي بيشتري براي اختلاف اين نهاد با اصناف شكل ميگرفت. بسياري از اين وظايف محوله به بلديه از ديرباز بخشي از وظايف شهري حكومت ها بود.به عنوان نمونه، گران بودن قيمت محصولات عرضه شده در بازار، به ويژه در مورد اجناس مورد استفاده عموم (نان، گوشت، علوفه و …) گاه به ناآرامي اجتماعي منجر مي شد؛ زير  نان قوت اكثريت مردم و وفور آن نشانه كفايت حكومت بود. نايابي يا كيفيت بد نان در برخي مواقع حتي كابينه اي را ساقط ميكرد.

رويكرد بلديه در اين دوره كنترل بازار ارزاق بود.در تهران الزام صنف قصاب به سپردن وجه الضمان و وثيقه در نزد بانك، بلديه را قادر به نظارت بر بازار و جلوگيري از نوسان قيمت گوشت ميكرد تا قصابان در تمام مدت يك سال ارزاقي، دكان خود را داير و به قدر كافي گوشت تهيه كند،نه اينكه در زمستان و اوايل بهار كه تهيه گوسفند مشكل مي شد، دكان خود را ببندند.

بلديه،گاه با وضع عوارض جديد از افزايش قيمت كالاهاي اساسي جلوگيري مي كرد؛ چنانكه در برخي شهرها،دريافت عوارض از عموم آردهاي مصرف شهري، اعم از مصرف نانواييها و مصرف خانگي، راهي براي جلوگيري از ترقي قيمت نان و كاهش فشار بر اقشار كم درآمد بود.

اجراي قوانين و نظارت برآن

افزون بر وضع مقررات و ضوابط جديد، براي مبارزه با احتكار و گرانفروشي برخي اصناف بلديه رأساً وارد عمل ميشد. از جمله بلديه تهران از رياست وزرا درخواست كرد براي كشف و توقيف انبارهاي روغن احتكار شده به مأموران بلديه اجازه داده شود تا روغن هاي احتكار شده را توقيف و به نرخ مقرر بفروشند. در محكمه صلح بلديه به امور صنف يا فرد خاطي رسيدگي ميشد.از جمله يك قصاب به د ليل گرانفروشي گوشت (اسفند 1307 ش)استنطاق و گزارش آن براي اداره ارزاق و اصناف بلديه و محكمه صلح بلديه براي صدور رأي ارسال شده بود.

نصب و توزيع اعلانهاي بلديه مبتني بر قراردادهاي دو جانبه بود. از مهم ترين آن موارد، اعلان ممنوعيت خريد گاو و گوسفند خارج از ميادين تحت نظارت بلديه براي منع مداخله گروه هاي دلال و دستفروش در معاملات شهري گوشت  الزام اخذ جواز از بلديه براي تمامي دستفروشان و دلالان گوسفند الزام اصنافي چون آشپز و كبابي به خريد مواد اوليه ازقصابي هاي معين براي مديريت گوشت مصرفي  فروش گندم در ميادين تحت نظارت بلديه براي جلوگيري از احتكار، ملزم نمودن خبازان به تهيه نان مرغوب و باكيفيت تعيين دستمزد براي اصناف مرتبط با پوشاك (مانند صنف خياط)، تعيين نرخ واحد براي مصالح بنايي و فخاري بود.

مخالفت هاي اصناف

نظارت بر بازار ارزاق اساسي چون نان و گوشت، اصناف نانوا و قصاب را بيشتر در مواجهه با بلديه قرار داد؛ كيفيت نازل نان در بسياري شهرها،توقع مردم از بلديه در رسيدگي به اين وضعیت را بالا می برد.

عليرغم زوال بسياري از توليدات پيشه وري، نان، الگوي مصرف ماندگار داشت و از وسايل جديد در توليد آن استفاده نمي شد و از اينرو نقش نانوايان اگرچه كاهش يافت، اما از بين نرفت.

قصابان اهميت خود در جوامع شهري را حفظ كرده و چون با معاش يوميه مردم سروكار داشتند، بيش از ديگران تحت نظارت بلديه قرار گرفتند. اگرچه نرخ گذاري كالاهايي چون گوشت و نظارت بلديه بر آن، گاه باعث خودداري قصاب ها از كشتار و فروش مي شد.

اصناف قصاب و نانوا، كنترات دادن امور مربوط به خود را دخالت در كسب و نا ديده گرفتن آزادی کسب و فروش انحصاری می دانستند.

در اغلب شكايات افراد يك صنف به نحوه كنترات بلديه، اشاره شده كه مسئول اداره ارزاق شهر بي كفايت بوده يا اينكه واگذاري و انحصار بنا به آشنايي و نه ضابطه مند بوده است. البته مسئولان بلديه از اين روند دفاع مي كردند و نارضا يتي ها را واكنشي به كوتاه شدن دست سودجوها از كمبود ارزاق ميدانستند. متصديان بلديه فعالان يك صنف به صورت موقت و فصلي را در نوسان قيمت كالاها و برهم زدن ثبات بازار البته نظام جوقه بندي – دخيل ميدانستند كه بايد كنترل ميشدند.

حل وفصل امور حقوقي

افزايش اختيارات حوزه حكومت و بلديه درمورد اصناف به گونه اي بود كه گاه برخي اختلافات و شكايات اصناف از يكديگر براي دادرسي به نهادهاي حكومتي شهرها اعلام مي شد. نمايندگان صنف ارسي دوز اصفهان شكايت خود را درخصوص تأخير صنف دباغ درارائه به موقع جنس و مواد اوليه و تأثير اين كم كاري بر كسادي شغل آنها به ادار ه بلديه اصفهان ارائه كردند كه در نهايت، قضيه با حضور نماينده بلديه و بزرگان دو صنف و الزام دو طرف به ايفاي تعهدات و وظايف خود حل وفصل شد.

همين شكل، تقاضاي تهيه نظامنامه براي حل وفصل اختلافات درون صنفي نيز به بلديه ارجاع ميشد. حتي هنگامي كه احتمال بروز تخلفاتي از اعضاي يك صنف مدنظر بود، درخواست عملي شدن نظام نامه ها و نظارت بر عملكرد افراد صنف به بلديه ميرسيد .

در سال 1304 ش با تصويب ماده 130 قانون مجازات عمومي اين روال تغيير كرد.اين قانون تمامي مستخدمين غيرقضايي دولت را از دخالت در وظايف محاكم عدليه منع مي كرد.

در نظام نامه هاي جديد،  بلديه، تنها رسيدگي به امورات غيرحقوقي صنف را برعهده مي گرفت و از رسيدگي به اموري چون حق سرقفلي خودداري ميورزيد.

امور مربوط به دعاوي اصناف در بلديه انباشته شد و انبوه عرايض اصناف در ابراز بلاتكليفي در مورد مرجع رسيدگي به دعاوي آنها، به مجلس و دولت رسيد. آنان مصر بودند كه قانون جزاي عمومي، بلديه را تنها از رسيدگي به امور حقوقي اصناف باز مي دارد و نه مسائل انتظامات درون صنفي آنها.

نقش عوارض بلدي در تأمين بودجه بلديه ها

تا اواخر سال 1304 ش، عوارض از جمله عوارضي چون نواقل، سوق الدواب، ذبايح و مستغلات يكي از منابع مهم تأمين هزينه بلديه ها به حساب مي آمد؛ چنان كه بخش قابل توجهي از عوارض نواقل براي مصارف بلدي صرف ميشد.

پس از تصويب قانون الغاي باج راه و عوارض بلدي در 19 بهمن 1304 ش، بسياري از اين عوارض ملغي و دريافت باقي آن به وزارت ماليه محول شد. در عوض مقرر شد، ماليه مبلغي از مالياتي كه به عنوان راهداري در سرحدات گرفته ميشود را به عنوان بودجه به بلديه تهران و ساير ولايات بپردازد.

اما بعدها مجلس با تصويب ماده ششم قانون بلديه در سال 1309 ش، به اين نهاد اجازه داد تا براي تأمين مصارف بلدي هر محل عوارض محلي وضع نمايد. تا از محل هزينه اين عوارض، سرمايه انجام اصلاحات بلدي را تأمين كند .

نارضايتي اصناف از پرداخت عوارض

جريان برقراري عوارض بلديه و اخذ آن از صاحبان مشاغل و حرَف شهري (از حدود 1309 ش به بعد) نيز زمينه اي براي بروز اعتراضات اصناف شهري نسبت به طرز عمل و تصميمات بلديه ها بود.

عوارض قپان يكي از عوارض بلدي مورد بحث در اين دوره است. 1نجمن هاي بلدي شهرها عوارض قپان را مانند ساير عوارض براي مقاصدي چون نوسازي ساختمان ها، خيابان ها و معابر عمومي شهرها، حفظ بهداشت عمومي و موارد نظير وضع مي كردند.

براساس تصويب نامه هيأت دولت راجع به عوارض قپان(مرداد 1309 ش) عايدات قپانداري تمامي اجناس كه در موقع ورود به حوزه بلدي تهران توسط اشخاص قپان ميشد، ملغي و به عنوان ماليات بلدي به بلديه تهران واگذار شد.

به نظر ميرسد كثرت اجناس ورودي به شهرها، در مواردي اعمال سليقه در دريافت عوارض و تفاسير مختلف از قانون، زمينه ساز شكايات درباره عوارض قپان مي شد.

صورت عدم توانايي صاحب بار از پرداخت عوارض قپان امكان داشت كه بلديه اجناس را تا زمان پرداخت عوارض، به عنوان وثيقه در دروازه هاي شهر توقيف كند.

در مواردي احداث قپان هاي يكسان و جديد توسط بلديه سبب ايجاد درگيري بين اصناف و مأمورين بلدي شده و از سوي اصناف ابزاري براي محدود نمودن كسب آزاد آنان تلقي ميشد.

عوارض قپان و عدم توجه به توان مالي شهر و اصناف، از موارد اصلي نارضايتي است.اصناف از آنچه وضع ناعادلانه، غيركارشناسي و تحميلي عوارض ناميده ميشد، ناراضي بودند؛به ويژه در مواردي كه عوارض قپان داري از گمرك سرحدي بيشتر بود. به علاوه نصب قپان هاي مطمئن و گماشتگان صالح براي قپان داري در داخله شهر ضرورتي بود كه گاه از نظر اصناف رعايت نمي شد.

نتيجه گيري

در دوره پهلوي اول، در جريان افزايش تمايل حكومت به اداره و مديريت شهر، به تدريج سررشته برخي از امور مربوط به اصناف و تشكل هاي حرفه اي بازاريان در اختيار نهادهاي رسمي از جمله بلديه قرار گرفت و رفته رفته بر حوزه اختيارات حكومت و بلديه در امور مربوط به اصناف افزوده شد و با محدود نمودن دايره استقلال و خودبسندگي اصناف، آنان بيش از پيش در معرض نظارت و كنترل حكومت قرار گرفتند. با اين حال علي رغم نارضايتي اصناف از ورود بلديه به حوزه هاي فوق، به نظر مي رسد كه ناتواني اصناف در حل اختلافات درون صنفي و ناكارآمدي نظام سنتي اصناف در رفع و رجوع اختلافات دروني در دوره جديد سبب ميشد كه در برخي موارد از جمله ميانجيگري و حل اختلافات صنفي، ورود بلديه به حوزه اصناف به درخواست اصناف صورت گيرد و اين خواسته در قالب عرايض مربوط به درخواست حل و فصل امور حقوقي اصناف توسط بلديه انعكاس مي يافت. اما در مجموع اقدامات بلديه در اين دوره، نقش نظام دروني و كهن اصناف در اداره امور داخلي را به چالش كشيد و با استفاده از مطالبات مردمي، به ويژه در حوزه تنظيم بازار، عملكرد اصناف را تحت كنترل گرفت.