چالش های اصناف و حکومت در دوره رضاشاه پهلوی

زهره شیرین بخش

نخستین کتابچه قانون بلدیه در دوره اول مجلس شورای ملی (خرداد 1286 ش برابر با 20ربیع الثانی 1325 ق)، مشتمل بر 108 ماده تصویب و اداره بلدیه به ریاست دکتر خلیل خان اعلم الدوله ثقفی در عمارتی واقع در سبزه میدان تهران تأسیس شد. در قانون، هدف اصلی از تاسیس بلدیه (قانون « حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین » عنوان شد

در دوره پهلوی اول بلدیه به عنوان نهادی مدرن در حوزه های کلان و خرد اداره امور شهری، عملکرد متناسب با انتظارات مردم را یافت و وظایف و اختیارات آن با زندگی روزمره طیف وسیعی از طبقات مردم گره خورد. اگرچه دولت از طریق انجمن های بلدی برامور صنفی نظارت برقرار کرد و از نهاد بلدیه به عنوان ابزاری برای دخالت در امور صنفی سود برد؛ این درحالی بود که هر قدر انتظارات از بلدیه برای ساماندهی امور شهری گسترش می یافت، تقابل وظایف و اختیارات این نهاد با برخی نهادها،از جمله اصناف، افزایش و در مواردی به بروز مشکلات و ناخرسندی و اعتراض به عملکرد آن می انجامید.

ساختار بلدیه برای تنظیم بازار ارزاق و اجناس

تصویب نخستین قانون بلدیه ( 1285 ش/ 1325 ق) اولین گام منسجم برای مدیریت شهری در قالب نظام جدید اداری ایران، توسط یک نهاد رسمی بود. در این قانون، نظارت بر حسن اجرای بسیاری از امور شهری، مانند کرایه وسایل حمل و نقل شهری و بهداشت شهری، د ر ،« نرخ گوشت، نان و سایر ارزاق زمره وظایف انجمن بلدی شهری شناخته شد. (قانون بلدیه، سامانه قوانین و مقررات مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی) البته انجمن های بلدی در اوان مشروطه در حدود نظارت بر نرخ اجناس، مقابله با کم فروشی، گران فروشی، سدمعبر و موارد نظیر آن بود.

تصویب تشکیلات اداری جدید بلدیه ( 3 حمل 1300 ش)، عواید و دایره وظایف این نهاد نوپا، حیطه وظایف و اختیارات بلدیه را در بسیاری از امور اداره شهرگسترش داد و مواردی چون نظارت و اداره ارزاق عمومی، جلوگیری از احتکار، انحصار فروش بعضی اجناس، تأسیس انبارهای مواد غذایی، افتتاح دکاکین، خبازخانه ها و قصابخانه ها، تنظیم اوزان و نشریات بلدی را در زمره وظایف اداره ارزاق بلدیه قرار داد.

تعیین مصادیق فوق به عنوان وظایف بلدیه، به بروز چالش هایی مابین این نهاد و اصناف انجامید. هر اندازه که بلدیه بیشتر در اداره شهرها ورود میکرد، دایره خودبسندگی اصناف محدودتر میشد و زمینه های بیشتری برای اختلاف این نهاد با اصناف شکل میگرفت. بسیاری از این وظایف محوله به بلدیه از دیرباز بخشی از وظایف شهری حکومت ها بود.به عنوان نمونه، گران بودن قیمت محصولات عرضه شده در بازار، به ویژه در مورد اجناس مورد استفاده عموم (نان، گوشت، علوفه و …) گاه به ناآرامی اجتماعی منجر می شد؛ زیر  نان قوت اکثریت مردم و وفور آن نشانه کفایت حکومت بود. نایابی یا کیفیت بد نان در برخی مواقع حتی کابینه ای را ساقط میکرد.

رویکرد بلدیه در این دوره کنترل بازار ارزاق بود.در تهران الزام صنف قصاب به سپردن وجه الضمان و وثیقه در نزد بانک، بلدیه را قادر به نظارت بر بازار و جلوگیری از نوسان قیمت گوشت میکرد تا قصابان در تمام مدت یک سال ارزاقی، دکان خود را دایر و به قدر کافی گوشت تهیه کند،نه اینکه در زمستان و اوایل بهار که تهیه گوسفند مشکل می شد، دکان خود را ببندند.

بلدیه،گاه با وضع عوارض جدید از افزایش قیمت کالاهای اساسی جلوگیری می کرد؛ چنانکه در برخی شهرها،دریافت عوارض از عموم آردهای مصرف شهری، اعم از مصرف نانواییها و مصرف خانگی، راهی برای جلوگیری از ترقی قیمت نان و کاهش فشار بر اقشار کم درآمد بود.

اجرای قوانین و نظارت برآن

افزون بر وضع مقررات و ضوابط جدید، برای مبارزه با احتکار و گرانفروشی برخی اصناف بلدیه رأساً وارد عمل میشد. از جمله بلدیه تهران از ریاست وزرا درخواست کرد برای کشف و توقیف انبارهای روغن احتکار شده به مأموران بلدیه اجازه داده شود تا روغن های احتکار شده را توقیف و به نرخ مقرر بفروشند. در محکمه صلح بلدیه به امور صنف یا فرد خاطی رسیدگی میشد.از جمله یک قصاب به د لیل گرانفروشی گوشت (اسفند 1307 ش)استنطاق و گزارش آن برای اداره ارزاق و اصناف بلدیه و محکمه صلح بلدیه برای صدور رأی ارسال شده بود.

نصب و توزیع اعلانهای بلدیه مبتنی بر قراردادهای دو جانبه بود. از مهم ترین آن موارد، اعلان ممنوعیت خرید گاو و گوسفند خارج از میادین تحت نظارت بلدیه برای منع مداخله گروه های دلال و دستفروش در معاملات شهری گوشت  الزام اخذ جواز از بلدیه برای تمامی دستفروشان و دلالان گوسفند الزام اصنافی چون آشپز و کبابی به خرید مواد اولیه ازقصابی های معین برای مدیریت گوشت مصرفی  فروش گندم در میادین تحت نظارت بلدیه برای جلوگیری از احتکار، ملزم نمودن خبازان به تهیه نان مرغوب و باکیفیت تعیین دستمزد برای اصناف مرتبط با پوشاک (مانند صنف خیاط)، تعیین نرخ واحد برای مصالح بنایی و فخاری بود.

مخالفت های اصناف

نظارت بر بازار ارزاق اساسی چون نان و گوشت، اصناف نانوا و قصاب را بیشتر در مواجهه با بلدیه قرار داد؛ کیفیت نازل نان در بسیاری شهرها،توقع مردم از بلدیه در رسیدگی به این وضعیت را بالا می برد.

علیرغم زوال بسیاری از تولیدات پیشه وری، نان، الگوی مصرف ماندگار داشت و از وسایل جدید در تولید آن استفاده نمی شد و از اینرو نقش نانوایان اگرچه کاهش یافت، اما از بین نرفت.

قصابان اهمیت خود در جوامع شهری را حفظ کرده و چون با معاش یومیه مردم سروکار داشتند، بیش از دیگران تحت نظارت بلدیه قرار گرفتند. اگرچه نرخ گذاری کالاهایی چون گوشت و نظارت بلدیه بر آن، گاه باعث خودداری قصاب ها از کشتار و فروش می شد.

اصناف قصاب و نانوا، کنترات دادن امور مربوط به خود را دخالت در کسب و نا دیده گرفتن آزادی کسب و فروش انحصاری می دانستند.

در اغلب شکایات افراد یک صنف به نحوه کنترات بلدیه، اشاره شده که مسئول اداره ارزاق شهر بی کفایت بوده یا اینکه واگذاری و انحصار بنا به آشنایی و نه ضابطه مند بوده است. البته مسئولان بلدیه از این روند دفاع می کردند و نارضا یتی ها را واکنشی به کوتاه شدن دست سودجوها از کمبود ارزاق میدانستند. متصدیان بلدیه فعالان یک صنف به صورت موقت و فصلی را در نوسان قیمت کالاها و برهم زدن ثبات بازار البته نظام جوقه بندی – دخیل میدانستند که باید کنترل میشدند.

حل وفصل امور حقوقی

افزایش اختیارات حوزه حکومت و بلدیه درمورد اصناف به گونه ای بود که گاه برخی اختلافات و شکایات اصناف از یکدیگر برای دادرسی به نهادهای حکومتی شهرها اعلام می شد. نمایندگان صنف ارسی دوز اصفهان شکایت خود را درخصوص تأخیر صنف دباغ درارائه به موقع جنس و مواد اولیه و تأثیر این کم کاری بر کسادی شغل آنها به ادار ه بلدیه اصفهان ارائه کردند که در نهایت، قضیه با حضور نماینده بلدیه و بزرگان دو صنف و الزام دو طرف به ایفای تعهدات و وظایف خود حل وفصل شد.

همین شکل، تقاضای تهیه نظامنامه برای حل وفصل اختلافات درون صنفی نیز به بلدیه ارجاع میشد. حتی هنگامی که احتمال بروز تخلفاتی از اعضای یک صنف مدنظر بود، درخواست عملی شدن نظام نامه ها و نظارت بر عملکرد افراد صنف به بلدیه میرسید .

در سال 1304 ش با تصویب ماده 130 قانون مجازات عمومی این روال تغییر کرد.این قانون تمامی مستخدمین غیرقضایی دولت را از دخالت در وظایف محاکم عدلیه منع می کرد.

در نظام نامه های جدید،  بلدیه، تنها رسیدگی به امورات غیرحقوقی صنف را برعهده می گرفت و از رسیدگی به اموری چون حق سرقفلی خودداری میورزید.

امور مربوط به دعاوی اصناف در بلدیه انباشته شد و انبوه عرایض اصناف در ابراز بلاتکلیفی در مورد مرجع رسیدگی به دعاوی آنها، به مجلس و دولت رسید. آنان مصر بودند که قانون جزای عمومی، بلدیه را تنها از رسیدگی به امور حقوقی اصناف باز می دارد و نه مسائل انتظامات درون صنفی آنها.

نقش عوارض بلدی در تأمین بودجه بلدیه ها

تا اواخر سال 1304 ش، عوارض از جمله عوارضی چون نواقل، سوق الدواب، ذبایح و مستغلات یکی از منابع مهم تأمین هزینه بلدیه ها به حساب می آمد؛ چنان که بخش قابل توجهی از عوارض نواقل برای مصارف بلدی صرف میشد.

پس از تصویب قانون الغای باج راه و عوارض بلدی در 19 بهمن 1304 ش، بسیاری از این عوارض ملغی و دریافت باقی آن به وزارت مالیه محول شد. در عوض مقرر شد، مالیه مبلغی از مالیاتی که به عنوان راهداری در سرحدات گرفته میشود را به عنوان بودجه به بلدیه تهران و سایر ولایات بپردازد.

اما بعدها مجلس با تصویب ماده ششم قانون بلدیه در سال 1309 ش، به این نهاد اجازه داد تا برای تأمین مصارف بلدی هر محل عوارض محلی وضع نماید. تا از محل هزینه این عوارض، سرمایه انجام اصلاحات بلدی را تأمین کند .

نارضایتی اصناف از پرداخت عوارض

جریان برقراری عوارض بلدیه و اخذ آن از صاحبان مشاغل و حرَف شهری (از حدود 1309 ش به بعد) نیز زمینه ای برای بروز اعتراضات اصناف شهری نسبت به طرز عمل و تصمیمات بلدیه ها بود.

عوارض قپان یکی از عوارض بلدی مورد بحث در این دوره است. 1نجمن های بلدی شهرها عوارض قپان را مانند سایر عوارض برای مقاصدی چون نوسازی ساختمان ها، خیابان ها و معابر عمومی شهرها، حفظ بهداشت عمومی و موارد نظیر وضع می کردند.

براساس تصویب نامه هیأت دولت راجع به عوارض قپان(مرداد 1309 ش) عایدات قپانداری تمامی اجناس که در موقع ورود به حوزه بلدی تهران توسط اشخاص قپان میشد، ملغی و به عنوان مالیات بلدی به بلدیه تهران واگذار شد.

به نظر میرسد کثرت اجناس ورودی به شهرها، در مواردی اعمال سلیقه در دریافت عوارض و تفاسیر مختلف از قانون، زمینه ساز شکایات درباره عوارض قپان می شد.

صورت عدم توانایی صاحب بار از پرداخت عوارض قپان امکان داشت که بلدیه اجناس را تا زمان پرداخت عوارض، به عنوان وثیقه در دروازه های شهر توقیف کند.

در مواردی احداث قپان های یکسان و جدید توسط بلدیه سبب ایجاد درگیری بین اصناف و مأمورین بلدی شده و از سوی اصناف ابزاری برای محدود نمودن کسب آزاد آنان تلقی میشد.

عوارض قپان و عدم توجه به توان مالی شهر و اصناف، از موارد اصلی نارضایتی است.اصناف از آنچه وضع ناعادلانه، غیرکارشناسی و تحمیلی عوارض نامیده میشد، ناراضی بودند؛به ویژه در مواردی که عوارض قپان داری از گمرک سرحدی بیشتر بود. به علاوه نصب قپان های مطمئن و گماشتگان صالح برای قپان داری در داخله شهر ضرورتی بود که گاه از نظر اصناف رعایت نمی شد.

نتیجه گیری

در دوره پهلوی اول، در جریان افزایش تمایل حکومت به اداره و مدیریت شهر، به تدریج سررشته برخی از امور مربوط به اصناف و تشکل های حرفه ای بازاریان در اختیار نهادهای رسمی از جمله بلدیه قرار گرفت و رفته رفته بر حوزه اختیارات حکومت و بلدیه در امور مربوط به اصناف افزوده شد و با محدود نمودن دایره استقلال و خودبسندگی اصناف، آنان بیش از پیش در معرض نظارت و کنترل حکومت قرار گرفتند. با این حال علی رغم نارضایتی اصناف از ورود بلدیه به حوزه های فوق، به نظر می رسد که ناتوانی اصناف در حل اختلافات درون صنفی و ناکارآمدی نظام سنتی اصناف در رفع و رجوع اختلافات درونی در دوره جدید سبب میشد که در برخی موارد از جمله میانجیگری و حل اختلافات صنفی، ورود بلدیه به حوزه اصناف به درخواست اصناف صورت گیرد و این خواسته در قالب عرایض مربوط به درخواست حل و فصل امور حقوقی اصناف توسط بلدیه انعکاس می یافت. اما در مجموع اقدامات بلدیه در این دوره، نقش نظام درونی و کهن اصناف در اداره امور داخلی را به چالش کشید و با استفاده از مطالبات مردمی، به ویژه در حوزه تنظیم بازار، عملکرد اصناف را تحت کنترل گرفت.