از تخلیه ذخایر تا معوقات حقوق دولتی: روایت یک چالش دوگانه در بخش معدن

احسان رنجبران_  بخش معدن ایران در سال‌های اخیر هم‌زمان دو مسیر متفاوت را طی کرده است: از یک‌سو رشد محسوس در استخراج و ارزش افزوده و از سوی دیگر پیچیده‌تر شدن ساختار مالی، درآمدی و بودجه‌ای دولت از این بخش که نتیجه این وضعیت، شکل‌گیری فاصله‌ای قابل توجه میان «توان واقعی تولید معدنی» و «تصویر مالی ثبت‌شده در حساب‌های عمومی دولت» است.

گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس با تمرکز بر داده‌های بهره‌برداری، شاخص‌های پایان‌پذیری ذخایر، وضعیت زنجیره مواد معدنی و ساختار حقوق دولتی، تلاش می‌کند تصویری منسجم از وضعیت فعلی بخش معدن ارائه دهد که در ادامه به مهم‌ترین بخش‌های این گزارش می‌پردازیم.

الگوهای متفاوت بهره‌برداری از ذخایر معدنی در کشور

بررسی شاخص‌های پایان‌پذیری ذخایر و نسبت استخراج واقعی به اسمی نشان می‌دهد رفتار استخراج در معادن ایران یکسان نیست و می‌توان آن را در چند الگوی مشخص طبقه‌بندی کرد.

در گروهی از مواد معدنی مانند مس، آهن و طلا، فشار استخراج بر ذخایر کاملاً قابل مشاهده است. مس با شاخص عمر حدود ۶۰ تا ۷۰ سال و ضریب بهره‌برداری نزدیک به ۷۰ درصد در وضعیت برداشت بالا از ذخایر پرحجم قرار دارد. در آهن به‌ویژه در بخش مگنتیت نیز برخی برآوردها از ورود تدریجی به محدوده تخلیه منابع حکایت دارد، به‌نحوی‌که در سناریوهای فعلی، افق ۲۰ تا ۲۵ سال برای بخشی از ذخایر مطرح می‌شود.

در مورد فلز طلا وضعیت سخت‌تر است. شاخص عمر حدود ۲۰ سال در کنار ضریب بهره‌برداری بالا، این فلز را در وضعیت تخلیه منابع قرار داده است. نکته مهم در این بخش آن است که بخشی از فشار استخراج ناشی از محدودیت در اکتشافات جدید و تمرکز بر ذخایر شناخته‌شده قدیمی است.

مواد معدنی با تنوع رفتاری در زنجیره تولید

در برخی مواد معدنی مانند سرب و روی وضعیت پیچیده‌تر است و تفاوت میان انواع کانسنگ نقش تعیین‌کننده دارد.

فلز روی با شاخص عمر حدود ۳۰ سال در وضعیت تخلیه منابع قرار گرفته است درحالی‌که سرب با عمر حدود ۴۳ سال وضعیت نسبتاً متعادل‌تری دارد. بااین‌حال در سطح کانسنگ‌ها تفاوت معناداری مشاهده می‌شود. کانسنگ‌های اکسیدی که سهم اصلی تولید را دارند، عمر ذخیره پایین‌تری نسبت به کانسنگ‌های سولفیدی دارند. در مقابل کانسنگ‌های سولفیدی با وجود عمر بالاتر (بیش از ۷۵ تا ۱۰۰ سال) سهم کمتری در تولید دارند.

این عدم توازن نشان می‌دهد ساختار تولید در برخی بخش‌ها بیش از آنکه تابع ظرفیت زمین‌شناسی باشد، تحت تأثیر ساختار تقاضا و فناوری فرآوری شکل گرفته است.

ذخایر فراوان در برابر برداشت محدود

در نقطه مقابل، گروهی از مواد معدنی کشور در وضعیت ذخایر فراوان و برداشت کم قرار دارند. زغال‌سنگ یکی از مهم‌ترین نمونه‌ها در این گروه است. با وجود سهم بسیار محدود ایران از ذخایر جهانی، شاخص عمر این ماده بیش از ۲۰۰ سال برآورد می‌شود.

بااین‌حال ضریب بهره‌برداری کمتر از ۵۰ درصد و در برخی انواع حتی نزدیک به ۲۰ درصد، نشان می‌دهد محدودیت اصلی در این بخش نه ذخیره بلکه ساختار تقاضا، فناوری و سیاست انرژی است.

در کنار زغال‌سنگ موادی مانند نفلین سینیت، آلونیت و برخی فلزات نظیر منگنز، مولیبدن، تیتانیوم و نیکل نیز در همین وضعیت قرار دارند. این گروه از مواد معدنی عملاً با محدودیت اکتشاف یا کمبود ذخیره مواجه نیستند بلکه توسعه‌نیافتگی زنجیره فرآوری و نبود سرمایه‌گذاری صنعتی مانع بهره‌برداری مؤثر شده است.

ساختار حقوق دولتی و پیچیدگی نظام وصول درآمد

حقوق دولتی به‌عنوان اصلی‌ترین منبع درآمد مستقیم دولت از بخش معدن، در ظاهر ساختاری ساده دارد اما در اجرا به یکی از پیچیده‌ترین نظام‌های مالی تبدیل شده است. این درآمد درصدی از ارزش ماده معدنی در محل استخراج است، اما مسیر وصول آن چندلایه و غیرمتمرکز است.

بخش عمده وصولی‌ها از طریق حساب ۱۳۰۴۰۸ در وزارت صمت انجام می‌شود، درحالی‌که از سال ۱۴۰۱ بخشی از درآمدها به حساب ۱۵۰۱۲۲ برای منابع طبیعی منتقل شده است. علاوه بر این اجرای ماده ۴۸ قانون محاسبات عمومی نیز امکان وصول بدهی‌های معوق را از طریق ابزارهای مالیاتی فراهم کرده است.

در کنار این مسیرها، تهاترهای مالی میان دولت و شرکت‌های دولتی مانند ایمیدرو نیز به‌عنوان یکی از سازوکارهای غیرنقدی وصول درآمد عمل می‌کند. این تنوع مسیرها باعث شده سرجمع حقوق دولتی نه از یک منبع واحد، بلکه تنها با جمع چند سرفصل قابل محاسبه باشد.

رشد درآمد اسمی در برابر نوسان شدید تحقق

برآوردها نشان می‌دهد مجموع حقوق دولتی وصولی در سال‌های اخیر روندی افزایشی داشته است. در بازه ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲، این رقم از حدود ۱۹۲ هزار میلیارد ریال به نزدیک ۳۹۴ هزار میلیارد ریال رسیده است، بااین‌حال بررسی نسبت تحقق به مصوب نشان می‌دهد این رشد لزوماً ناشی از افزایش بهره‌وری یا توسعه پایدار نیست. میانگین تحقق در بازه ۱۳۹۱ تا ۱۴۰۲ حدود ۱۰۸ درصد بوده، اما نوسانات شدید سالانه (از ۲۳ درصد تا بیش از ۲۳۰ درصد) نشان می‌دهد این شاخص بیش از آنکه اقتصادی باشد، تابع شرایط اجرایی و تسویه‌های حسابداری است.

نقش معوقه‌ها در شکل‌دهی تصویر درآمدی دولت

یکی از ویژگی‌های ساختار فعلی حقوق دولتی، سهم بالای معوقه‌ها در وصول سالانه است. نبود یک سامانه متمرکز حسابداری تعهدی در وزارت صمت باعث شده محاسبه دقیق بدهی‌ها و تفکیک پرداخت‌های جاری از گذشته امکان‌پذیر نباشد.

برآوردها نشان می‌دهد تا پایان سال ۱۴۰۲ حدود ۱۹۲٫۶ هزار میلیارد ریال به‌عنوان معوقه حقوق دولتی ثبت شده است. در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ نیز حدود ۷۶ درصد وصولی‌ها مربوط به معوقات بوده است. این موضوع باعث می‌شود تصویر درآمدی دولت از بخش معدن، تا حد زیادی متکی بر تسویه بدهی‌های انباشته باشد.

فاصله میان قانون و اجرای تخصیص منابع

طبق قانون، حقوق دولتی باید میان وزارت صمت، استان‌ها، منابع طبیعی، صندوق بیمه و نظام مهندسی توزیع شود. بااین‌حال بررسی عملکرد نشان می‌دهد نسبت اجرای این احکام در سال‌های اخیر کاهش یافته است.

سهم وزارت صمت از تحقق قانون از حدود ۷۰ درصد در سال ۱۳۹۶ به حدود ۱۷ درصد در سال ۱۴۰۲ رسیده است. درحالی‌که سهم استان‌ها نیز کاهش واقعی داشته، تنها صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی روندی افزایشی را تجربه کرده است.

در بخش منابع طبیعی، هرچند نسبت تحقق از حدود ۲ درصد به بیش از ۱۰ درصد افزایش یافته اما مسئله اصلی در این بخش، عدم امکان جذب به‌موقع منابع در چرخه اجرایی است.

سود سهم دولت از شرکت‌های معدنی و نقش ایمیدرو

سود سهم ویژه دولت از شرکت‌های زیرمجموعه ایمیدرو نیز یکی دیگر از منابع مهم درآمدی است. این رقم از حدود ۱٫۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۹۷ به بیش از ۳۶۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۲ افزایش یافته است.

بااین‌حال ساختار این درآمد نیز ترکیبی است و بخش مهمی از آن به تسویه سودهای قطعی سال‌های قبل و اصلاح حساب‌های علی‌الحساب مربوط می‌شود. بنابراین همانند حقوق دولتی، این شاخص نیز ترکیبی از عملکرد جاری و تسویه‌های گذشته است.

جمع‌بندی: رشد اقتصادی در کنار چالش حکمرانی مالی

تصویر کلی بخش معدن ایران نشان می‌دهد این بخش از نظر تولید و ارزش افزوده در مسیر رشد قرار دارد. سهم معدن از اقتصاد ملی به حدود ۲٫۱ درصد در سال ۱۴۰۲ رسیده و نرخ رشد آن در دهه اخیر به‌طور متوسط بالاتر از رشد اقتصادی کشور بوده است. بااین‌حال سه چالش ساختاری همچنان تعیین‌کننده‌اند. نخست فشار فزاینده بر ذخایر برخی مواد معدنی کلیدی مانند طلا، روی و آهن، دوم عدم توازن میان ظرفیت زمین‌شناسی و توسعه زنجیره‌های فرآوری و سوم پیچیدگی و عدم شفافیت در نظام مالی و درآمدی بخش معدن.

در نهایت آنچه از مجموعه داده‌ها برمی‌آید این است که بخش معدن ایران بیش از آنکه با محدودیت منابع مواجه باشد با محدودیت در حکمرانی داده، شفافیت مالی و یکپارچگی نهادی روبه‌رو است که این مسئله‌ در صورت تداوم می‌تواند اثر رشد تولید را در سطح سیاست‌گذاری اقتصادی کاهش دهد.